中国对缅甸援助的现状及建议

来自:新华网    作者:道德网

中国对缅甸援助的现状及建议

宋梁禾 吴仪君

内容提要 中国和缅甸是传统的友好邻邦,自两国建交以来,中国对缅甸提供了大量的援助,促进了缅甸的经济发展和社会进步。本文回顾了自中缅建交以来中国 对缅甸援助的历史与背景,分析了中国对缅甸援助所取得了效果,针对目前中国援 助缅甸所存在的一些问题进行了分析和研究,并提出了在今后对缅援助工作中,要 加强惠及民生项目的援助力度、加大NGO(非政府组织)在援助中的参与程度、加强 援外的宣传力度等政策建议。

关键词 中国;缅甸;援助

据中国驻緬大使馆统计,截至2012年底,中国政府在经济技 术援助方面已向緬甸提供了 30 多个成套项目、9个技术合作项 目以及27批单项物资援助,涵 盖农业、工业、交通、通信、电力、 体育、文化、教育、卫生、禁毒和 生物技术等领域。中方在项目实 施过程中不仅无偿援助了大量 资金、技术和设备等所需硬件, 还为緬甸提供了能力建设培训 等软件支持。过去10年间,中方 累计培训了两千余名緬甸学员, 涵盖经贸、外交、行政、卫生、教 育等二十多个领域,为緬培养了 相当数量的工程技术专家。中国 对緬甸的大量援助在很大程度 上缓解了长期以来緬甸由于遭 受国际制裁所带来的负面影响, 切实改善了当地群众的生产生 活条件,体现了中国的国际社会责任。

、中国对缅甸援助的历史与背景

1955年万隆会议的召开,为中国同第三世界国家的交往创造 了契机,中国对緬甸的援助正始于此。1961年,中国和緬甸政府 签订了第一个经济技术合作协 议,按照协议安排,中国向緬甸提 供总额为3000万英镑的长期无 息贷款,用于提供成套项目和物 质援助,成套项目包括密铁拉纺 织厂、瑞洞造纸厂、比林糖精炼 厂、刷胶合板厂和滚弄大桥。这些 工厂大多完工于20世纪60年代 中期,极大地改善了当时緬甸脆 弱的国民经济。

緬甸盛产棉花,适合发展棉 纺织工业,密铁拉纺织厂就是中 国第一批援助緬甸的重要项目之一。1967年,中国帮助緬甸建 成了规模为4万纱锭、600台布 机的密铁拉纺织厂,投产后5 时间内全部收回投资,由于效益 良好,中国政府应緬甸政府要求 1978年帮助该厂扩建,增加  4万纱锭,从1979年起,密铁 拉纺织厂一直超额完成生产任 务,连续4年荣获緬甸第一工业 “模范工厂”的称号。

中国在70年代和80年代相 继援助了緬甸大量的基础设施: 1977年,中国在緬甸援建了毛淡 棉发电站;1979年,中国在緬甸 援建了瑞洞纺织厂;1980年,中 国在緬甸援建了勃生碾米厂; 1982年、1986年、1988年三年, 中国分别在当时的緬甸首都仰光 援建了国家体育馆、仰光一丁茵 大桥和国家大剧院。

继密铁拉纺织厂建成投产后,应緬甸方面的要求,中国再次 通过无息贷款的方式援建緬甸一 4.1万纱锭、60063英寸宽 幅布机的涤棉纺织厂瑞洞纺 织厂,这是当时緬甸政府的重点 建设项目之一。瑞洞纺织厂投产 之后,设备性能良好,运转正常, 纱、布单产和总产都超过了设计 水平,质量达到緬甸国内上等产 品水平,所产纯棉布和涤棉混纺 布在緬甸市场上享有很局声誉, 人们亲切地称之为“瑞洞布”、“中 国布”,除满足国内市场需要外,还向美国和加拿大等国少量出口。

80年代后期开始,中国对缅 甸的经济援助重点逐渐呈现出 多样化的特点:1993年中国在缅 甸援建了达武通讯站和布蒂洞 通讯站;2002年中国在緬甸援建 了皎砌农业机械厂;2004年中国 帮助緬甸在掸邦的中緬边境地 区开展了鸦片罂粟替代种植计 划;2007年中国在緬甸新首都 内比都援建了国际会议中心; 2008年中国在緬甸援建了曼德 勒工业培训中心,开展了农村 教师培训计划。2009年后中 国对緬甸的援助更趋多样化, 中国援建的瑞丽江一级水电站 和耶涯水电站先后并网发电; 2011年中国和平发展基金会在 緬甸举行“光明行”活动,来自中 国的眼科专家为緬甸眼疾患者进 行了诊治;2012年中国政府同缅 甸政府签订了协议,中国将为缅甸承办2013届东南亚运动会提 供援助。

鸦片罂粟替代种植计划是由 中国政府牵头,主要帮助緬甸和老挝遏制该地区毒源的援助计 划。该计划由中国云南省政府执 行,中方为緬方提供资金、技术、 种苗和人员上的支持,许多緬甸 农户参与其中,将以前的罂粟田 替代种植上橡胶、甘蔗、木薯、水 稻、玉米等经济作物,大大缩小 了中緬边境地区的罂粟种植面 积。2005年至2008年,云南省共 组织替代企业198户,开展替代 项目231个,累计新增替代种植 面积达219.2万亩,其中,緬北地 118.02万亩。替代项目为老百 姓弃种罂粟后的生活来源找到 了新的路子,替代种植项目区烟 农收入增加明显,巩固了烟农禁毒禁种的决心。

耶涯水电站位于緬甸中部 曼德勒省的都塔瓦底江上,距曼 德勒市50公里,由中国政府提 供总额90%共计2亿美元的优 惠出口买方信贷,中国葛洲坝集 团、中国水电建设集团等承建, 是緬甸目前最大的水电站项目, 被誉为緬甸的“三峡工程”。电站 全部建成投产后,将使緬全国总 装机容量增加近50%,将极大缓解緬甸电力供应的紧张状况,对 緬甸中部地区乃至全国的经济和社会发展带来巨大效益。

中国将为緬甸承办2013 东南亚运动会提供援助,这是目 前中国对外最大的体育援助项 目,内容包括向緬甸派遣教练, 邀请170多名緬甸运动员到中 国训练,向緬甸提供运动员训练 器材和比赛器材,帮助緬甸建设 竞赛管理系统,协助緬甸举办开 闭幕式等。20121226日, 28名高级体育专家教练组成的中国教练组已经抵达仰光,开 始为期一年的培训緬甸运动员工 作。

二、中国对缅甸援助与中国的战略利益

中国对緬援助有着较长的历 史,而且受緬甸的国内局势变化 的影响较小,这使得緬甸的历届 政府都与中国保持着良好的关 系。纵观各方面的因素,中国在缅 甸的战略利益主要有四点:

(—)确保中国西南通向印度洋的出海口

印度洋连接着亚、欧、非三大 洲,大量的战略物资经由这里运 输。我国航船进出印度洋的传统 的路线是,先就近进入黄海或者 东海,然后到南海,再经过马六甲 海峡进入印度洋。一旦马六甲海 峡这条咽喉要道被扼住,对中国 的影响不可估量。中国最接近印 度洋的省份是云南,最快捷的通 往印度洋的通道是穿越緬甸由仰光港出海,这条道路的开辟,不仅 仅缩短了从马六甲海峡绕道的路 程和时间,更为中国多提供了一 条运输线。目前中国已经同緬甸展开大规模的运输性区域合 ——泛亚铁路的西线方案,该 方案计划从云南边境瑞丽出境,连接緬甸东北部交通枢纽城市腊 戍,经过緬甸第二大城市曼德勒,然后到达仰光,从而形成的中国 进入印度洋的陆上铁路通道将确保中国西南通向印度洋的出海口。

(确保中缅边境地区的安全与稳定

中国与緬甸有2000多公里的边境线,边境地区的安全与稳定关系着我国西南地区的平稳和 发展。就目前来说,中緬边境仍然 不稳定,继2009年的果敢问题之 后,2012年年底緬甸克钦邦再次发生战乱,克钦独立军和緬甸政 府军发生大规模交火,造成了大 批难民流离失所,甚至出现了双 方交战的炮弹飞入中国境内的情况。中緬边境地区的安全,归根结底是处在中緬边境地区的緬甸人民大部分仍由少数民族军队实际 控制,经济发展缓慢、生活水平低 下,中国的援助若能缓解这一情况,能一定程度上解决中緬边境 上的不稳定因素,使中緬边境成 为一条安全友好的边境。

(确保中国的能源安全

中緬油气管道工程是确保中国能源安全的关键项目。緬甸油 气资源储量十分丰富,已探明的 天然气储量为25400亿立方米, 原油储量32亿桶,居世界第10 位。项目的完工将使緬甸的能源 产业产生巨大的飞跃,增加緬甸 的外汇收入,极大地促进緬甸的 经济发展。而对中国而言,中缅 油气管道工程完工后,不仅使缅 甸的油气资源能够更方便快捷 安全地输送到中国,而且,该工 程将和中俄俄罗斯油气管道 工程、中哈哈萨克斯坦管道油 气工程一起在中国的西南、东北、 西北三个方向打通三条重要的陆 上原油进口战略大通道,降低对 马六甲海峡的依赖程度,使中国 的能源供应安全系数得到较大提高。

(推动中緬双边的经贸发展

1988年以来,中緬双边贸易 规模不断扩大,目前中国已经成为了緬甸的最大贸易伙伴。据缅甸中央统计局统计,2006年到 2011年,緬甸对中国出口额占其 总出口额的8-14%,从中国进口 额占其总进口额的25-34%,如果 将两国之间的非正规贸易计算在 内的话,中緬贸易额将更高。緬甸 经济起点低,资金严重缺乏,又加 上长年遭受西方国家的经济制 裁,中国对緬甸的投资对緬甸的 经济发展显得极其重要。根据缅 甸国家计划与经济发展部提供的 最新数据,中国于2010年首次成 为对緬甸最大投资国,投资金额 高达123亿美元,投资项目包括 能源、电力、矿产等多个领域。另 外,从1988年以来,中国同緬甸 至少签订了 一百多个经济、技 术、援助的合作协议,合作领域 涉及农业、工业、通讯、旅游、渔 业、采矿等多个方面。中国对缅 甸的援助将同中国与緬甸的贸 易和投资一起相互作用,为緬甸 经济的起飞、社会的发展做出巨 大的贡献。

三、中国对缅甸援助存在的问题

中国投入巨大的财力、物力、 人力,向緬甸提供了大量的援助 促进了緬甸的经济发展和社会进 步,但在援助过程中仍存在一些 亟待解决的问题,主要表现于以 下几点:

(缅甸人民对中国援助形式存在一定的误解

目前,緬甸正处于一个特殊 政治时期。新政府上台以后,不仅放开了对媒体的管制让其能够自 由地报道新闻,还解除了对网络 的管制,使緬甸进入了网络自由 化时代。緬甸的民众在自由地获 取各种信息和资源,接受各种新 资讯和新思想的同时,更是加深 了对政府的不信任。笔者在緬甸 仰光与当地媒体进行访谈,了解 到多数媒体对新政府是不满的, 而媒体的不满,又通过报纸、广 播、电视等媒介传递给了广大缅 甸民众,间接造成了緬甸民众对 中国援助的误解。再加上中国在 緬甸援助项目信息的不透明,让 緬甸的民众和媒体认为,中国对 緬甸的援助目的主要是援助緬甸 政府,是“政府对政府”的援助,而 不是援助緬甸人民。媒体的不正 确引导和緬甸民众的误解大大影 响了中国对緬甸援助的正面形 象。

(中国在缅甸援助的一些项目,民众难以直接获益或获益较小

緬甸国家实力落后,经济发 展缓慢,緬甸人民迫切期望通过 外国的援助来提高他们的生活水 平。不论援助是来自哪个国家或 者组织,他们都希望援助项目给 他们带来能直接感受到的利益。 而中国对緬援助很多都是大型的 楼堂馆所或者基础设施和生产设 施项目,没有给当地基层民众带 来直接的收益,再加上信息的不 透明,不少緬甸民众并不了解中 国援助的具体内容,甚至连一些 大型项目普通民众也不知情。例 如,很少有緬甸人知道位于仰光 的国家大剧院是中国援建的,基 层民众也几乎享受不到这个项目可能带给他们的益处。

(中国对缅甸的援助缺乏适当的宣传

在对緬甸援助、投资、开发的 过程中,应该强调项目的互利共 赢特征,向当地群众宣传中国援 助和投资的目的和意义,强调所 能给他们带来的好处并落到实 处。中国对緬甸的援助促进了缅 甸的社会经济发展,这是有大量 详实的数据和事实的,但中国援 助或没有做宣传,或宣传效果不 是很好。这其中有很多原因,但是 如果我们宣传工作不到位,緬甸 民众就不可能有机会了解中国的援助项目以及中国援助给緬甸民众带来的实惠。

(对缅甸援助实施力度不足

提高对緬援助的效果,不仅 应多上项目多投资金,更要加强 机构及人员的建设,确保项目高 质量的实施和完成,达到预期的 社会和经济效益。

目前中国在緬甸的援助项目多,金额大,完成难度大,但中国驻 緬甸大使馆负责援助项目的工作 人员严重人手不足,单单援外项目 的程序性工作就已经使得他们疲 于应付,很难有时间和精力在緬甸 开展与发展援助相关的工作。反观 曰本大使馆则专门设立了一个团 队,处理曰本对緬甸的援助项目的 各项事务。例如,緬甸召开国际发 展论坛,中方与会人数只有3人, 而曰本却有三十余人。

四、中国对缅甸援助的对策建议

()转变对缅甸的援助重心

目前緬甸的国民生活水平仍 然不高,对医疗、教育项目的援建 是最直接,使人民最快获益的方 式,这也是西方国家援助的重点。 緬甸政府对农村地区的关注较 少,中国也确实在农村地区援助 了许多诊所和学校,今后这方面 的援助还应进一步加强。据仰光 传媒集团总裁介绍,1989年,日 本在仰光援建了一所高质量的医 院,医院建成后取名“Yangon New General Hospital”但緬甸人 民却称其为 “Japanese Hospital” 由此可见地标式的、直接使人民 获益的援助项目是对援助效果的 最好宣传,故中国政府应该在缅 甸多援建地标性的医院和学校, 这样才能中国在对緬甸的援助更加地深入民心。

(加大非政府组织在援助工作中的参与程度

目前一些緬甸民众认为中国 “政府对政府”援助方式一定程度 “不接地气”。今后中国政府可 以考虑在以政府为主体的框架 内加大非政府组织NGO)的参 与程度,发挥其重要作用,其参 与方式可以多种多样。例如,中 国政府可以选择两到三家有基 础的、成熟的NGO作为试点,提 供部分资金支持,让其承担中国 驻緬甸大使馆经商处涉及援助 的一些工作,这样也可以缓解其 工作人员不足的窘境。在这种模 式成熟后,可考虑逐渐学习西方 的援助执行模式政府牵头 主导NGO向政府申请资金并 后续跟进具体执行。虽然美国政府长期制裁緬甸,并未对其提供 援助,但美国的NGO在緬甸却一直很活跃,援助内容包括农 业、教育、媒体培训、设备技术支 持等多个方面,而且他们在援助 过程中还进行了许多调研,收集 了大量的信息和数据,为美国将 来进入緬甸提供了丰富的资料。 由此可见NGO在援助体系中的重要性。

(加强对外宣传,掌握话语权

中国对外援助一方面是为了 维护自己的国家利益,另一方面 是为了促进受援国经济社会的 发展。一般而言,受援国人民对 援助项目的评价是项目实施效 果的一个重要的衡量标准。因此 中国对外援助过程中除了保质 保量完成援助任务,还应该更多 地考虑受援国民众的口碑和利 益,加强对外援助的宣传工作,树立中国援助的正面形象,发展 和巩固中国与受援国的政治经济关系。

参考文献:

范宏伟:曰本、中国与缅甸关系比 较研究,《吉林大学社会科学学报》, 20125月第3期。

石林主编:《当代中国的对外经济 合作》,中国社会科学出版社1989 版。

王海燕:我国改变一洋战略,发展 西南通道寻求印度洋利益,《南方都市 报》,2004730曰。

《中国对缅经济援助情况》,缅甸 《金凤凰》中文报,201314曰。

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